内容简介

为落实中央八项规定要求，财政部于2012年11月下发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）文件，行政事业单位在政府层面受到了前所未有的关注。财政部近期公布的"十三五”会计工作规划中明确提出，完善内部控制规范体系，修订《行政事业单位内部控制规范（试行）》，强化内部流程控制，防止权力滥用。实践中，大多数单位负责人并未对内部控制给予应有的重视，并且大量缺少相应的模板和可以参考的书籍。《新编行政事业单位内部控制建设原理与操作实务》作者根据多年调查研究和实践跟踪，从行政事业单位内部控制建设原理与操作实务两个方面来编写《新编行政事业单位内部控制建设原理与操作实务》。原理方面，对行政事业单位内部控制的基本理论、全景路线图进行了详细阐述；实务方面，对单位层面内部控制、预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制等方面的建设进行了详细的介绍，以供各行政事业及其他单位进行参考。

作者简介

张庆龙，北京国家会计学院教授，博士生导师，审计与风险管理研究所所长、审计系主任、管理学博士、财政部财政科学研究所博士后。目前兼任天津市青联委员、中国审计学会教育分会理事、中国商业会计学会理事、北京市审计局特聘专家、北京市财政学会理事，拥有国际注册管理咨询师、国际内部审计师协会注册风险管理鉴证资格。

目录

第一章行政事业单位概述........................................................................1

一、行政事业单位概况.........................................................................1

二、行政事业单位的未来改革趋势......................................................6

三、行政事业单位面临的主要风险....................................................17

第二章行政事业单位内部控制基本理论......................................................24

一、行政事业单位内部控制的内涵....................................................24

二、行政事业单位内部控制建设的必要性........................................30

三、行政事业单位内部控制的主体和客体范围界定........................34

四、行政事业单位内部控制的目标....................................................35

五、行政事业单位内部控制的原则....................................................38

六、行政事业单位内部控制的方法....................................................40

第三章行政事业单位内部控制建设的全景路线图......................................45

一、宣传贯彻行政事业单位内部控制................................................45

二、成立内部控制的组织保障体系，落实资源配置........................46

三、主要职能部门在内部控制建设中的角色分析............................49

四、诊断内部控制现状，出具基础性评价报告................................50

五、开展风险评估...............................................................................66

六、健全和完善单位内部控制体系....................................................71

七、编制和优化内部控制手册............................................................72

八、内部控制信息化落地...................................................................76

第四章单位层面内部控制建设......................................................................79

一、组织架构控制建设.......................................................................79

二、工作机制控制建设.......................................................................83

三、关键岗位控制建设.......................................................................90

四、关键人员控制建设.......................................................................94

五、会计系统控制建设.......................................................................97

六、信息系统控制建设.....................................................................102

第五章预算业务控制建设..............................................................................115

一、预算业务控制概述.....................................................................116

二、预算业务控制目标.....................................................................120

三、预算业务的主要流程与关键环节..............................................123

四、预算业务的主要风险点.............................................................139

五、预算业务控制策略与内容..........................................................143

第六章收支业务控制建设.............................................................................169

一、收支业务概述.............................................................................169

二、收支业务控制目标.....................................................................176

三、收支业务主要流程与关键环节..................................................178

四、收支业务主要风险点.................................................................181

五、收支业务控制策略与内容..........................................................185

第七章政府采购业务控制建设.....................................................................210

一、政府采购业务概述.....................................................................210

二、政府采购业务控制目标.............................................................219

三、政府采购业务主要流程与关键环节..........................................222

四、政府采购业务主要风险点..........................................................234

五、政府采购业务控制策略与内容..................................................239

第八章资产控制建设....................................................................................270

一、资产概述.....................................................................................270

二、资产控制目标.............................................................................275

三、资产控制主要流程与关键环节..................................................278

四、资产控制主要风险点.................................................................293

五、资产控制策略与内容.................................................................299

第九章建设项目控制建设............................................................................330

一、

前言/序言

　　推进行政事业单位内部控制建设有利于规范行政事业单位内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，防止内部权力滥用，建立健全科学高效的制约和监督体系，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础并提供有力支撑。
　　2011年，我撰写了首部关于政府部门内部控制的著作《政府部门内部控制：框架设计与有效运行》。应该说，那时的研究还显得十分稚嫩，过多地停留在理论上的梳理与国外研究的回顾。此后5年时间里，在我的学术生涯与咨询实践中，我依然保持了对于行政事业单位内部控制极大的关注热情。期间，为落实中央八项规定要求，财政部于2012年11月下发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会［2012］21号）文件，行政事业单位内部控制建设在政府层面受到了前所未有的关注。我也于2014年以北京国家会计学院审计与风险管理研究所的名义发布了《中国行政事业单位内部控制白皮书》，并分别于2013年、2014年参与撰写了两本关于行政事业单位内部控制的著作。随着实践的积累，我一直有着自己组织编写一本关于行政事业单位内部控制方面最新实践操作指南著作的冲动。如今，该愿望终于得以实现。
　　习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”李克强总理在国务院廉洁工作会议上指出：“加强制度建设，用制度管权、管钱、管人，给权力涂上防腐剂、戴上‘紧箍咒’。真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。”内部控制是我国行政事业单位保障权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是行政事业单位目标得以实现的长效机制。为此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确提出“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，这为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。内部控制建设的核心思路是：管理制度化、制度流程化、流程岗位化、岗位职责化、职责表单化、表单信息化。从当前行政事业单位内部控制的现实来看，它不可能一蹴而就，需要循序渐进。因此，我国行政事业单位的内部控制建设选择了以经济业务活动作为切入点，覆盖预算、政府采购、收支、资产、合同、基建工程六大部分。各级行政事业单位应在单位主要负责人的直接领导下，建立适合本单位实际情况的内部控制体系，全面梳理业务流程，明确业务环节，分析风险隐患，完善风险评估机制，制定风险应对策略；有效运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制基本方法，加强对单位层面和业务层面的内部控制，实现内部控制体系全面、有效实施。
　　内部控制是一把手工程，需要全员参与到内部控制建设中来。但从实际执行情况来看，大多数单位负责人并未对内部控制给予应有的重视，实践中普遍缺少相应的模板和可以参考的书籍。《新编行政事业单位内部控制建设原理与操作实务》可以作为各个单位进行内部控制建设的参考书籍，结合实际情况对本单位业务流程进行梳理；也可作为高校本科生、研究生的教材使用。由于时间和水平有限，书中难免出现诸多不足，针对书中出现的不足，可以回复邮箱，以利于我们在下一版进行改正。
　　2020年，我国要基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的、权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，更好地发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。相信内部控制建设仅有起点而没有终点，内部控制永远在路上。



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